史記 · 八書 · 平準書

《平準書》是西漢史學家司馬遷創作的一篇文言文，收錄於《史記》中。本書敘述了西漢武帝時期產生的平準均輸政策的由來。《史記·平準書》對於東漢史學家班固所作《漢書·食貨志》有重要的影響。繼《史記·平準書》之後西漢恆寬有《鹽鐵論》，圍繞平準均輸政策更爲系統的記述了武帝時富國經濟政策的內容及各社會各階級的看法。

漢朝興起後，承繼的是秦朝的破敗局面，壯年男子參加軍隊，老弱運送糧餉，事務繁劇而又財政匱乏，自天子以下備不齊一輛四匹同樣顏色馬拉的車子，大將丞相有的乘坐牛車，老百姓家無餘粒。於是因秦錢太重不便流通，命老百姓另鑄莢錢，規定一金爲黃金一斤重，簡化法令，省約禁條。而那些不守法令、惟利是圖的商人囤積居奇以操縱物價，以致物價飛漲，糧價騰踊，米價漲到每石一萬錢，馬一匹價值百金。
天下平定後，高祖便下命令，商人不許穿絲綢，不許乘車行路，加重徵收他們的租稅，使他們經濟遭困境，人格受侮辱。孝惠帝、高後時期，因爲天下初得安定，重又放寬對商人的法律，然而商人子孫仍不許當官作吏，國家計算官吏俸祿和其他用度，向百姓按需收稅。而山林、河川、園囿、陂地、市場的租稅收入，以及自天子以下至於大小封君湯沐邑的收入，都作爲各主管官員的私人費用，不從國家經費中支出。所以從山東漕運糧食，以供給京都中的官員，每年不過數十萬石。
到孝文帝時，莢錢越來越多，而且輕，於是另鑄四株錢，錢文是“半兩”，命百姓可以隨意自鑄錢。所以吳是個諸侯國，但它依銅山鑄錢，富可與天子相比擬，後來終於成了叛逆。鄧通是個大夫，因自鑄錢，財產超過了諸侯王。所以吳、鄧氏錢遍佈天下，導致了禁止私鑄錢命令的產生。
匈奴常常侵撓北部邊境，在那裏屯駐很多戍守的士兵，邊境屯糧不足供給。於是招募百姓能納糧給官府或者運送糧食到邊地的封拜爵位，最高的可至大庶長。
孝景帝時，上郡以西發生旱災，又重新修定了賣爵令，降低價格以招徠百姓；遇赦的罪徒犯重罪罰爲官作的，能向官府繳納糧食以免除罪過。更大造苑囿（yòu）多養廄馬以擴大用度，而官殿、列觀、車馬等也大量增修起來。
今上（按：指漢武帝）即位不幾年，那時自漢朝建國七十多年之間，國家無大事，除非遇到水旱災害，老百姓家給人足，天下糧食堆得滿滿的，少府倉庫還有許多布帛等貨材。京城積聚的錢幣千千萬萬，以致穿錢的繩子朽爛了，無法計數。太倉中的糧食大囤小囤如兵陣相連，有的露積在外，以至腐爛不能食用。普通街巷中的百姓也有馬匹，田野中的馬匹更是成羣，以至乘年輕母馬的人受排斥不許參加聚會。居住里巷的普通人也喫膏粱肥肉，爲吏胥的老死不改任，做官的以官爲姓氏名號。因此人人知道自愛，把犯法看得很重，崇尚行義，厭棄做恥辱的事。那時候，法網寬疏而百姓富實，因而產生了利用財物作驕奢不法事的人，兼併土地的人家以及土豪巨黨，以威勢武力橫行於鄉里。宗室有封地的以至公卿大夫以下，爭相奢侈，房屋車服超過了自身等級，沒有限度。物盛則衰，本來是事物應有的變化。
從此以後，嚴助、朱賣臣等招徠東甌，發生了對兩越的戰事，江淮之間費用浩大，從而變得蕭條而煩亂。唐蒙、司馬相如開通西南夷的道路，爲此鑿山劈嶺，修路一千多里，以擴大巴蜀與外界的聯繫，巴蜀的百姓疲憊不堪了。彭吳開通入穢貊、朝鮮的道路，設置了滄海郡，燕齊之間如風靡草偃一般騷動起來。及至王詼在馬邑設計謀襲擊匈奴，匈奴與漢斷絕和親關係，不斷侵擾北部邊境，兵連禍結，無法和解，天下人爲此煩勞，叫苦不迭，而戰爭還是日甚一日。行人爲戰事運載物資，居住的則忙於送行，內外擾嚷騷動，都爲戰爭而忙碌，百姓舞弊鑽法律的空隙，財物衰竭消耗而不足於用。繳納財物的做官，出具貨賂的除罪，選官制度被破壞，廉恥不分，有武力者被重用，法律嚴酷而命令繁瑣，善於爲國刮財謀利的官員從此產生了。
後來漢將每年以數萬騎出擊胡人，終至車騎將軍衛青攻佔匈奴河套以南的土地，修築了朔方城。那時候，漢朝正在打通西南夷的道路，動用數萬人，從千里之外肩扛擔挑運送糧食，大約每十餘鍾運到的只有一石，將錢幣散於邛、僰（bó）地區以招徠那裏的人民。一連數年道路不通，那裏的蠻夷人乘機屢次進攻，官吏發兵誅殺他們。以巴蜀地區的全部租稅不足以維持這種局面，於是招募豪民在南夷地區種田，將收穫的糧食賣給當地縣官，而到京都內府支取糧款。向東開鑿通向滄海郡的道路，人工的費用與南夷相彷彿。又調發十萬多人修築並守衛朔方郡，水陸運輸的路程極爲遼遠，自山以東都承受了這個負擔，花費數十萬以至百萬萬，府庫更加空虛。於是招募百姓能向政府繳納奴婢的，得以終身免除租賦徭役，原是郎官的增加品級，以及納羊者得郎官，就始於此時。
過了四年，漢派遣大將率領六位將軍，十多萬軍隊，出擊匈奴右賢王，殺死及俘獲共一萬五千人。第二年，大將軍率六將再次出擊胡人，殺死及俘獲一萬九千人。賞賜給殺獲敵人的將士黃金多達二十多萬斤，投降的胡虜數萬人也得到很厚的賞賜，衣服、食物全都仰仗縣官供給。而漢軍士、馬匹死了十多萬，兵器甲仗等物水陸運輸的費用還都不計算在內。於是大農條陳說，傾盡庫藏錢和賦稅收入仍不足以供給戰士的費用。負責人員道：“天子說：‘朕聽說五帝的教命不相重複天下同樣得到治理，禹和湯法律不同都是一代之王，走的路子不同，建立的功德則完全相同。北部邊境未得安寧，朕深念於此。這些日子以來，大將軍攻匈奴，斬首並俘獲一萬九千人，而富人屯積財物，貧者沒有糧食喫。你們商量一下，命百姓出錢買爵並得以繳納贖金減免禁錮等罪刑。’據此，請準於設置賞官，名爲武功爵。每級價十七萬，共值三十多萬金。凡買武功爵
到官首一級的，可通過測試補爲吏，並優先除授；千夫一級與五大夫相當；有罪的降二等；武功爵最高可至樂卿。以此使軍功顯榮。”而實際軍功爵有許多超過了這個等級，大者封侯或封卿大夫，小者爲朗爲吏。吏制雜亂多端，官員名位變輕，職任也荒廢了。
自從公孫弘以《春秋》大義繩治官民，從而取得漢丞相的職位，張湯以峻文苛法斷事當上了廷尉，於是產生了因“見知不舉報”、“不遵天子之命”、“沮格、誹謗”等罪名，便窮治不休，以致入監入獄的事。第二年出現了淮南、衡山、江都王謀反的事，公卿尋根究底，審理此案，把他們的黨羽一網打盡，獲罪而死的達到數萬人，從此官吏更加慘急，法今更加苛細了。
那時候，朝廷正在招攬、尊崇方正、賢良、文學等士人，有的升任爲卿大夫。公孫弘以漢朝丞相的身份，蓋布被，飯食也很簡單，欲以此作天下人的榜樣。但是對世人影響很小，從此便漸漸以功利爲務了。
第二年，驃騎將軍再次出擊胡人，斬敵首四萬級。當年秋天，匈奴渾邪王率領數萬人投降，於是，漢朝廷調發二萬輛車迎接。降人到京城後，受到賞賜，連同有功將士也一併受了賞。這一年花費達一百多萬萬錢。
起初，於十數年前黃河決口於觀縣，梁楚地區原已數次遭困，而緣河諸郡築堤塞河，每每重又堤壞河決，費用之多無法計算。此後番系欲節省砥柱漕運的費用，引汾水、黃河水爲渠造渠田，開渠的達數萬人；鄭當時因渭水漕運曲折路遠，自長安到華陰開鑿一條直渠，有數萬人施工，朔方郡也開鑿水渠，數萬人參加。各自都歷時傳2—3年之久，功且未成，花費也都達到數十萬萬。
天子爲討伐胡人，大量養馬，到長安就食的馬多達數萬匹，養馬士卒關中不足，就從附近諸郡調發。而投降的胡人都靠縣官供給衣食，縣官財力不足，天子就減少膳食費用，解下自己乘車上的馬匹，從私人倉庫御府中拿出錢財養活他們。
第二年，山以東地區遭受水災，老百姓大多陷於飢餓睏乏之中，於是天子派遺使者，盡出郡國倉庫中的物資賑濟貧民。仍不夠用，又招募豪富人家借貸予貧民，還是不能救災民脫困境，就把貧民遷徙到關西，或充實到朔方郡以南的新秦中去，約七十餘萬人，衣食都靠縣官供給。數年之間，借給他們產業，派使者分部保護他們，一批批的天子使者，冠蓋相望，道路不絕。費用以億計，多不可計算。於是縣官財力告竭。
然而富商大賈有的蓄積財物，奴役貧民；前呼後擁，車乘百餘輛；屯積居奇，封君對他們也都伏首低眉，仰仗他們供給物資。有的冶鑄煮鹽，家財積累到萬金，而不幫助國家的急難，黎民百姓陷於重困之中。於是天子與公卿商議，另造錢幣以足用，並打擊摧折那些浮華荒淫的兼併之徒。那時皇帝苑囿中有白鹿，少府有許多銀錫。自孝文帝另造四銖錢以來，已有四十多年，從建元年間以來，用度不足，縣官往往在產銅多的山旁冶銅鑄錢，百姓也乘機偷鑄，數目很大。錢越來越多而且輕，貨物越來越少而且貴。有關機構的官員說：“古時候有皮幣，諸侯騁享時使用。金有三等，黃金是上等，白金爲中等，赤金爲下等。如今的半兩錢法定重量是四銖，而奸盜人等摩錢裏以取銅屑，錢更輕薄物價更貴，遠方用錢很不方便。”於是以白鹿皮一尺見方，飾以繡文，製成皮幣，直四十萬錢，規定王侯宗室來朝覲聘享，玉璧都必須以皮幣作襯墊進獻，然後禮儀得行。
又雜鑄銀錫製成白金，認爲天所用最重要的是龍，地所用最重要的是馬，人所用最重要的是龜，所以把白金分作三品，第一品重八兩，圓形，花紋爲龍，名爲“白選”，值三千錢；第二品重量較小，方形，花紋是馬，值五百錢；第三品又小一些，隨圓形，花紋是龜，值三百錢。命令縣官銷燬半兩錢，另鑄三銖錢，錢文與重量相同。盜鑄各種金錢的一律是死罪，但是盜鑄白金的吏民仍是不可勝數。
於是任命東郭咸陽、孔僅爲大農丞，兼領鹽鐵事；桑弘羊以計算被任命爲侍中。咸陽，是齊地煮鹽的大商人，孔僅是南陽地區冶鑄業的首戶，產業（致生之業）都積累到千金以上的規模，所以鄭當時才向朝廷推薦他們。弘羊，是雒陽商人的兒子，因善於心算，十三歲就當了侍中。這三人講求財利的事那真可說是精細入微，察見毫末了。
法律既然越來越嚴酷，官吏多因罪免官。加上不斷打仗，百姓買爵以求免賦役，大多買到五大夫一級，官府可徵發的人越來越少了。於是除授有千夫、五大夫爵位的人爲吏，不願爲吏的向官府交馬匹求免；原來爲吏的都免去職務，責令到上林苑砍伐荊棘，或去開鑿昆明池。
第二年，大將軍、驃騎將軍大規模出兵與胡人作戰，捕獲斬殺敵人八九萬，賞賜有功將士五十萬金，漢軍死於戰場的馬多達十餘萬匹，運輸和製造兵車衣甲的費用還不計算在內。當時財政匱乏，戰士有許多人得不到俸祿。
有關機構的人說三銖錢重量小，容易從中舞弊，於是請準於諸郡鑄五株錢，將錢背面四周加厚爲錢郭，使人無法磨取銅屑。
大農奏上鹽鐵丞孔僅、東郭咸陽的話說：“山海是天地藏物的大倉庫，都應該屬於少府，陛下不爲私有，命屬於大農作爲賦稅的補充。請準於招募百姓自備經費，使用官府器具煮鹽，官府供給牢盆。一些浮游無籍的人慾獨佔山海的利益，求取財富，奴役貧民取利。他們阻撓此事的議論，聽不勝聽。建議敢於私鑄鐵器、煮鹽的，鈦其左腳趾，沒收其器物用具。不產鐵的郡設置小鐵官，隸屬於所在縣。”於是使孔僅、東郭咸陽乘着傳舍的車子到各地去督促實行官辦鹽鐵，建立官府，除授原來經營鹽鐵的富家爲吏。吏制更加雜亂，不再行選舉制，官吏中有許多是商人。
商人因錢經常改變，就多積貨物以追逐利潤。於是公卿建議說：“郡國頗受災害，貧民沒有產業的，招募他們遷徙到地多而富饒的地方。陛下爲此降低膳食等級、節省費用，拿出皇宮中的錢來賑濟百姓，放寬借貸的利率和賦稅等級，然而百姓仍不能都去田畝中耕作，商人數目不斷增加。貧民沒有積蓄，都仰賴縣官供給衣食。以前軺車、商人所有的緡錢都要徵收多少不等的算賦，請准許像往時一樣出算賦。那些屬於末作的商人凡賒貸買賣，屯積居奇，以及營商取利的人，即使沒有市籍，也要各自按自己的貨物，貲產認定應占的算賦等級，通常是緡錢二千爲一算。諸種手工行業有租稅以及冶鑄業的人家，大抵四千緡爲一算。不屬於官吏的三老、北部邊境的騎士，有軺車一輛爲一算；商人有軺車一輛爲二算；有船長五丈以上的爲一算。有隱匿不自度貲產，或隱瞞部分貲產的，罰到邊境戍守一年，沒收貲產。有能告發的，給予被告發者貲產的一半。商人有市籍的，連同他的家屬，都不許佔有土地，以有利於農民。有敢違犯此令的，沒收爲他種田的田僕入官。
天子於是想起卜式的話，封他官爲中郎，爵爲左庶長，賜給農田十頃，還佈告天下，使每個人都知道這件事。
卜式是河南人，以種田養畜爲業。當初，父母去世後，留下一個年少的弟弟。等弟弟長大成人，就與他分了家，自己只要了百餘隻羊，其餘田地、房屋等全都留給弟弟。從此卜式入山牧羊，經過十多年，羊繁育到一千多隻，買了田地宅舍。他的弟弟卻家業盡破，卜式每每再分給他一些。這時候漢朝廷正數次遣將出兵對匈奴作戰，卜式上書說，願意把一半家產交給官府作爲邊境作戰費用。天子派使者問他：“你是想做官嗎？”卜式說：“爲臣自幼放牧，不熟習官場的事，不願做官。”使者問：“是家中有冤屈，有話要對天子說？”卜式道：“臣生來與人無爭，同邑人有貧窮的我就借貸給他，不善良的我就教導他，使他馴良，鄰里人都願聽我的話，我怎會受人冤屈！沒有要對天子說的話。”使者說：“那麼，你捐了這麼多家產，究竟爲了何事？”卜式道：“天子要討伐匈奴，我認爲應該有力的出力，有錢的出錢，這樣才能滅掉匈奴。”使者把他的話回報了天子。天子又轉告公孫弘丞相。公孫弘說：“這不合人情。不守法度的人，不可以作天下楷模以擾亂了法紀，原陛下不要再去理會他。”於是天子很久沒給卜式答覆，數年後，打發他離開京城。卜式回家後，依舊種田放牧。過了一年多，正趕上漢軍屢次出征，渾邪王等人投降，縣官花費很大，倉庫空虛。第二年，貧民大遷徙，都靠縣官供給，縣官沒有力量全部負擔起來。卜式拿着二十萬錢交給河南太守，作爲被遷百姓的花費。河南呈上富人資助貧人的籍賬，天子見到上面卜式的名子，尚能記得，說道：“這是前些日子，要獻一半家產助邊的那個人”，於是賜給卜式免戍邊徭役四百人的權力。卜式又把它全都交給縣官。那時富豪人家爲了逃稅爭着隱匿家產，唯有卜式熱衷於輸資幫助官府。天子於是認爲卜式的確是位有德長者，纔給他顯官尊榮以誘導百姓。
起初，卜式不願做郎官。天子說：“我有羊在上林苑中，想請你替我放牧。”卜式才做了郎官，卻是穿着布衣草鞋的放羊郎。一年多後，羊羣肥壯且繁殖了很多。天子路過這裏看到羊羣，誇獎他一番。卜式道：“不但是羊，治理百姓與這是同一道理：讓他們按時起居，不斷把兇惡的除掉，不要讓他敗了羣。”天子聽了很是驚奇，封他爲緱氏令試一試他的本領，果然緱氏百姓反映很好。升任爲成皋令，辦理漕運的政跡又被評爲“最”好。天子認爲卜式爲人樸實忠厚，封他做了齊王太傅。
而孔僅由於出使各地鑄作鐵器，三年之中升任爲大農令，位列於九卿。而桑弘羊當上了大農丞，管理有關會計事務，慢慢設置起均輸制度來流通貨物了。
這時期開始允許吏繳納穀物補爲官，補爲郎官繳納的穀物多至六百石。
自從製造白金和五銖錢以後五年，赦免官民因盜鑄金錢獲死罪的數十萬人，天子沒有發覺而被地方處死的，不可勝數。自出贖金經赦免罪的有百餘萬人。然而犯罪又能出得起贖金的連一半人也沒有，普天之下大約所有人都無顧忌地盜鑄金錢了。犯罪的人太多，官吏不可能把他們全都誅死，於是派遣博士褚大、徐偃等人按照尚書諸曹職司的不同劃分權限，巡察郡國，揭發，舉報兼併之徒以及身爲郡守、國相等職，卻利用職權圖謀私利的人。而御史大夫張湯這時正處在官勢顯赫、大權在握的時候，減宣、杜周等人任御史中丞，義縱、尹齊、王溫舒等人以執行法律慘急深刻被提升爲九卿，在這種局面下，如直指夏蘭這類人開始出現了。因而有大農令顏異被殺的事發生。
起初，顏異是濟南的一個亭長，因辦事清廉直率慢慢升遷到九卿的地位。天子與張湯既已製造了白鹿皮幣，問顏異有什麼看法，顏異說：“如今諸侯王朝見天子有蒼璧，價值不過數千錢，而作爲墊襯的皮幣反而值四十萬，本末不相稱。”天子聽了很不高興。張湯又與顏異平素有些過節，適巧有人以其他事告發顏異，此事交給張湯審理。顏異曾經與客人閒談，客人說到某法令初頒下時有些弊病，顏異沒有說話，客人以爲他與己見不同，反脣譏刺幾句。張湯知道此事後上奏天子說，顏異身爲九卿，見法令有不妥處，不向朝廷進言，只在心中誹謗非難，其罪當死。從此之後，有了“腹誹“的罪名，而公卿大夫多以諂媚逢迎、阿諛奉承取悅於人了。
天子既頒發了算緡錢令並尊崇卜式爲天下人的榜樣，而百姓終究不肯拿出錢財幫助縣官，於是發生了慫恿告緡錢的事。
郡國有許多盜鑄的金錢，大多不夠分量，因而公卿請求命京城鑄造鐘官赤側錢，一個當五個，向官府繳納賦稅以及其他對官方使用的場合，不是赤側錢不許使用。從此白金的價值降低了，百姓不在珍視它，縣官下令禁止，仍無作用。一年多後，白金終於廢止不用。
這一年，張湯死，而百姓對他毫無思念之情。
此後二年，赤側錢又賤，老百姓千方百計把它花出去，這對市場很不利，赤側錢又廢棄了。於是下令所有郡國都不許再鑄錢，專門命上林苑三官鑄造。流行的錢既已很多，下令天下，凡不是三官鑄造的錢幣不許使用，諸郡國以前鑄造的錢幣全都銷燬，把銷錢得到的銅上繳三官。百姓鑄錢的事更少了，鑄錢所獲利益還沒有花費大，只有巧工匠和大奸商纔有能力盜鑄。
卜式做了齊國諸侯相，而楊可掀起的告發隱匿緡錢的事遍及天下，中等人家以上大約都被告發。由杜周加以審理，很少有能反案的。於是分別派遣御史、廷尉、正監等官員按不同使命出使諸國，順便治理郡國隱匿緡錢的案子，所得沒收老百姓的錢物以億計，奴婢上千萬，田地大縣數百頃，小縣百餘頃，房產也與這些數字相當。於是商人中等以上人家大約全都破了家，從此老百姓滿足於美衣美食，得喫就喫，得喝就喝，誰也不再經營買賣、蓄藏等事業了，而縣官因爲有官辦鹽鐵和告緡錢這兩件事，財政寬裕多了。
接着，把函谷關東遷三百多里擴大關中地域，設置了京都左右輔都尉。
起初，大農有許多經管的鹽鐵官布，因而設置了水衡都尉，想讓他主管鹽鐵事。等到楊可告發隱匿緡錢的事發生後，上林有許多財物，就命水衡主管上林。上林財物既滿，便擴大上林的規模。這時越國打算與漢朝用船決戰，於是大規模修建昆明池，池周築觀宇環繞。建造樓船，有十丈多高，上面插着旗子，很是壯觀。天子受這氣派的感染，建造了柏梁臺，高達數十丈。修建的宮室，也從此日趨於富麗。
於是把緡錢分給各官府，而水衡、少府、大農、太僕還各自設置了農官，往往就地在各郡縣整治沒收來的土地，加以耕種。沒收來的奴婢，則分給諸苑囿，使餵養狗馬禽獸，或者分給諸官府。諸官府更設置了做各種事情的奴婢，罪徒奴婢衆多，因而由黃河漕運至京的糧食大約增加到每年四百萬石，並且還要官府自糴一部分糧食才能足用。
所忠上書說：“世家子弟和富人或鬥雞賽狗賽馬，或射獵賭博遊戲，擾亂齊民的生活。”於是懲罰諸罪犯，命他們互相攀引，牽連達到數千人，稱爲“株送徒”。入財的既得以補爲郎官，郎官的選拔從此衰退了。
這時山以東遭受黃河水災，並且一連數年粒米不收，方圓一二千里之間，易子而食。天子心中憐憫，下詔書說：“江南火耕水耨，命饑民可流亡到江淮之間尋口飯喫，想留在那裏的，可在那裏定居。”派遣的使者冠蓋相連，來往於道路，護送這些饑民，並從巴蜀運來糧食賑濟他們。
明年，天子開始巡察郡國。東渡黃河，河東太守沒有想到天子的車駕會來到這裏，供具不備，失了禮教，畏罪自殺。西行穿過隴山，隴西太守因車駕來去倉猝，準備不足，以致天子從官連飯也喫不上，隴西太守自殺。於是天子北出蕭關，隨從數萬騎，在新秦中射獵，以此布勒邊兵，然後回到京城。見新秦中有的地方千里之間沒有一名亭兵徼卒，於是盡殺北地太守以下官員，並命百姓，得以到邊境諸縣放牧牲畜，官府貸給母馬，三年歸還，利息十分之一，廢除告緡令，以此充實新秦中地區。
既得寶鼎以後，設立了后土祠、太一祠，公卿在討論在關封禪的事宜，而天下郡國都在預先修橋鋪路，繕治原有的宮室，那些臨近馳道的縣分，在準備官庫，儲藏物品，設置需供給的用具，巴望並等待着天子車駕的幸臨。
第二年，南越反叛，西羌侵犯邊境以逞兇暴。於是天子因山以東年成不好，赦免天下囚犯的罪行，就南方的樓船士卒二十多萬人一起進攻南越，數萬人調發三河以西的馬匹爲坐騎進攻西羌，還有數萬人西度黃河修築令居城。這一年設置了張掖、酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西等地設置田官，使在這裏戍守的候卒邏兵六十萬人一面戍守，一面耕種。中國內地則繕治道路以饋運糧餉，路遠的達三千里，近的也有一千多里，全都仰仗大農供給。邊境的兵器不足，就調發武庫和工官的兵器來滿足那裏的需要。兵車和戰馬不夠，縣官錢少，很難買到馬匹，就制定一項命令：封君以下至於年俸三百石以上的官吏，按等級不同繳納不同數目的母馬，分給天下駐兵的亭牧養，使每亭都有母馬，每年考覈其餵養繁息的成績以定嘗罰。
齊國相卜式上書說：“爲臣曾聞說天子有憂慮，是臣子的恥辱。如今南越反叛，臣父子情願與從齊國發來的操船兵卒一起戰死於南越戰場。”天子下詔說：“卜式雖然是個耕田放牧人，並不以此求利，每有剩餘就幫助縣官緩解經費的困難。如今天下不幸有危急的事發生，而卜式奮勇請求父子爲此獻身，雖沒有參加戰鬥，心中的義念可說是已表現出來了。特嘗賜給他關內侯的爵位，黃金六十斤，農田十頃。”佈告天下，但天下沒有人響應。諸侯有上百名，沒有一人要求從軍與羌、越作戰。於是到九月諸侯朝見，嘗酎（zhòu，宙）獻酎金時，命少府檢查酎金的成色，列侯由於酎金分量不足被削奪侯位的有一百多人。拜卜式爲御史大夫。
卜式既有了這等重要的官位，見到許多郡國反映縣官作鹽鐵的壞處，如鐵器質量差，價錢貴，還有的強迫百姓買賣。而船有算賦，以船運貨的商人少，商品昂貴，於是通過孔僅上書反映船隻徵收算賦的事。天子因此對卜式很不滿意。
漢朝接連打了三年仗，殺掉了西羌入侵的軍隊，滅了南越國，番禺以西直到蜀南初次設了十七郡，姑且按照他們原來的風俗加以治理，不徵收賦稅。南陽至漢中之間舊有的郡縣各自承擔與自己毗鄰的新設郡中吏卒的薪俸、食品、錢物，以及驛傳所用的車馬被服等具的一切費用。而新設郡縣還時常有小規模的反叛，誅殺官吏，漢朝調發南方的官吏兵卒前往鎮壓，每年有萬餘人，費用都靠大農支給。大農以均輸法調各地鹽鐵所得，以補充賦稅的不足，所以才能應付得了。然而士兵路過的縣城，不過做到供給無缺就是了，再也談不上遵守賦稅成法了。
第二年，即元封元年，卜式貶官做了太子太傅。而桑弘羊任治粟都尉，兼領大農令，完全代替孔僅管理天下鹽鐵。由於各地官員們自做買賣，相互間競爭，所以價格漲落很快，而天下所繳賦稅有的還不夠償還轉運的腳力錢，桑弘羊於是請求設立大農部丞官數十名，分別掌管各郡國的大農事務，各自又往往在主要縣分設立均輸官和鹽鐵官，命邊遠地區都以物價貴時，商人從該地區向外地販運的物品爲賦稅，而由政府互相轉輸。在京城設立平準機構，總受天下輸納來的物品。召僱工官制造車輛等器物，都由大農供給費用。大農所屬各個機構全部壟斷了天下的貨物，物貴則賣出，賤則買入。這樣，富商大賈無從牟取大利，就會反本爲農，而所有商品都不會出現價格忽漲忽落的現象。由於天下物品價格都受其抑制的緣故，所以稱之爲“平準”。天子認爲有道理，答應了他的請求。於是天子巡遊向北到朔方郡，向東到太山，又巡行海上，以及北部邊郡，然後歸來。所過之處都有賞賜，用去帛一百多萬匹，錢、金以億計，全由大農支出。
弘羊又請求允許吏得以繳納糧食補官，以及罪人納糧贖罪。命百姓能向甘泉宮的倉庫繳納多少不等的糧食，得以免除終身賦役，不受告緡令的影響。其他郡縣的百姓則各自向急需處交納，而各處的農民都各自納糧，山東漕運到京的糧食每年增加了六百萬石。一年之中，太倉、甘泉宮倉堆滿了糧食，邊境剩餘的糧食和其他物品，按均輸法折爲帛五百萬匹。不向百姓增收賦稅而天下用度得到滿足。於是賜給桑弘羊爵爲左庶長，黃金二百斤。
這一年有輕微的旱災，天子派遣官員求雨。卜式說道：“縣官應該以租稅爲衣食，如今桑弘羊使官吏坐於列肆中買賣貨物，求取利潤，將桑弘羊下鍋煮了，天才會下雨。”
太史公說：農工商之間相互貿易的路子溝通了，就有龜貝金錢刀布等貨幣產生。這是很久的歷史了，自高辛氏以前年代太遠，無從記述。所以《尚書》最早講到唐虞時期事，《詩經》最早講到殷周時期事，一般是世道安寧則按庠序中的長幼序尊卑，先農本而後商末，以禮義爲限制物利的堤防；世道變亂就會與此相反。所以物太盛就會轉爲衰落，時事達到極點就會轉變，一質之後有一文，與終後有始，始後有終的終始之變是一樣的。《禹貢》中的九州，各自根據其土地所適宜、人民所多所少繳納職貢。商湯和周武王承前朝弊政之後有所改易，使百姓不致疲弊睏乏，各自都小心謹慎地致力於自己所從事的事業，而與禹時相比，已稍微有緩慢衰落的氣象了。齊桓公採用管仲的計謀，統一貨幣，從山海的事業中求取財富，以朝會諸侯，利用區區齊國成就了霸主的威名。魏國任用李克，充分利用地力，發展農業生產，成了強國。從此以後，在戰國時期天下互相爭奪，以詭詐武力爲貴，輕視仁義道德，以富有之道爲先，以推讓等禮儀爲後。所以百姓中間富有的積財產上億計，而貧窮的糟糠之食尚不能滿足；諸侯國強大的或至併吞諸小國而使諸侯稱臣，弱小者有的至於斷絕祭祀而亡國。延續到秦，終於使海內統一。虞、夏時的貨幣，金有三種，或者黃、或者白、或者赤；此外或者用錢，或者用布、或者用刀，或者用龜貝。及至到秦朝之間，一國貨幣分爲二等：黃金以溢爲單位，是上等貨幣；銅錢上的文識爲“半兩”，重量與文識相同，是下等貨幣。而珠玉、龜貝、銀錫之類只作爲器物的裝飾、作爲寶藏，不作貨幣使用。然而其價格隨時不同，高低無常。於是外對夷狄作戰，內部興利除弊建立功業，天下百姓盡力耕種不夠供給糧餉，女子紡織不足穿衣。古時曾經竭盡天下的資財以奉獻給天子，天子仍以爲不夠使用。沒有別的緣故，主要是當時各種事務互相影響，共同作用造成的，有什麼可奇怪呢。